【内容提要】 针对国家逐渐收紧的新增城市用地供应政策，以及对城市老工业用地盘活再利用的发展方针，3月19日，杭州市正式发布《关于实施“亩产倍增”计划促进土地节约集约利用的若干意见》（下称《“亩产倍增”意见》），新规将于今年4月14日起实施，杭州市各级各部门将根据规定来制定具体的实施细则。

针对国家逐渐收紧的新增城市用地供应政策，以及对城市老工业用地盘活再利用的发展方针，3月19日，杭州市正式发布《关于实施“亩产倍增”计划促进土地节约集约利用的若干意见》（下称《“亩产倍增”意见》），新规将于今年4月14日起实施，杭州市各级各部门将根据规定来制定具体的实施细则。

根据《“亩产倍增”意见》，杭州将进一步推进土地出让制度创新，工业用地出让将采取“分期分阶段出让”、“先租后让”等多种方式，为进一步提高土地使用市场化配置水平，土地使用权公告出让等方式也将探索开展。

与此同时，杭州市鼓励开发区（园区）建设标准厂房，标准厂房可以分幢、分层转让，中小企业原则上可通过标准厂房解决生产用房。

国务院发展研究中心研究员刘云中介绍，“各地工业用地新政将于今年集中出台，政策看点在于工业用地的出让方式改革以及对土地使用权分割出让的探索。”

推新废旧

值得注意的是，《“亩产倍增”意见》中同时明确了废止《杭州市人民政府关于切实推进节约集约利用土地的实施意见》（杭政〔2008〕6号）（下称《集约用地意见》）。

“旧政不代表过时，而新政不一定就是最合适的，政策的连贯性与创新性同样重要，”一位长期从事工业地产政策研究专家向中国房地产报记者指出，“即使6年以后看，当时政策仍有不少可圈可点之处。”

《集约用地意见》于2008年发布，当时对工业用地退出形式做出了突破，提出了工业用地出让后10年内要求转让的，开发区、工业功能区管委会或土地储备机构有权作为第一收购人，按原出让价（不计息）收购，地面建筑物和构筑物按即时重置价格收购。10年后转让的，按市场评估确定价收购。

“这一定程度上可以遏制囤地炒地的行为。”上述专家告诉中国房地产报记者，从效果来看，依据杭州市每年土地利用现状调查及统计年鉴数据，从2008年到2012年，工业用地产出强度年均增长超过10%，同期新增工业用地容积率提升至1.03，高于当时全国0.81的指标。

新发布的《“亩产倍增”意见》并没有沿袭以往的做法，而是提出了“分期分阶段出让”和“先租后让”的工业用地出让方式。

“分期分阶段出让”是指，首期出让年限为6年，期满经考核评价达标后可以续签剩余24年出让合同；“先租后让”出让方式则是指土地成交后可以签订租赁期为6年的土地租赁合同，期满经考核评价达标后，改签出让年限为24年的土地出让合同。

“去年国土资源部有关土地集约节约利用规定草案中就有工业用地先租后让的描述，根据文件精神，今年各地相应政策将集中落地。”刘云中告诉中国房地产报记者。

出让门槛提高

不止杭州，近期多个地市都出台了新规，落实集约、节约利用工业用地的指导政府，工业项目准入门槛相较以往有了较大幅度提高。

在杭州市出台的《“亩产倍增”意见》中，提出了工业项目投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收等准入指标，比如市区新增的工业用地，投资总额不低于5000万元，投资强度不低于400万元/亩，产值不低于720万元/亩，税收不低于30万元/亩。

与杭州类似，不久前山东日照也对工业用地项目标准、投资额和投资面积有了进一步的规定：投资额低于5000万元或用地面积低于15亩的新建工业项目原则上不再单独供地。

而在扬州市政府日前出台的《关于加强工业用地差别化管理促进转型发展的意见》中，对工业用地划分为“优供、限供、不供”三个等级实施差别化管理。优先供地权只针对高质量就业产业、年度重大项目、重点技改项目等企业、年度利税前20强企业、节约集约用地示范企业、重点培育骨干企业以及工业集中区企业。

“从目前以就业和税收为主要考核手段的现实来看，提高工业用地准入门槛势必会降低地区对企业的吸引力，对地方政府形成压力。”刘云中认为。

显然，相比短时间内GDP的增长，这些出台新规的地市都将未来工作的重点放在了产业结构的优化升级上。

为了调整产业结构，除了准入门槛设定，杭州还要求不符合要求的工业企业在1年内进行整改，整改不到位的，补收约定税收与实际上缴税收的差额，整改后亩均税收还达不到约定标准的30%，有关部门可没收履约保证金并收回土地使用权。

产权分割松闸

然而新政在提高准入门槛的同时，也为多年来工业用地禁止分割销售的规定松开了闸门。

此次《“亩产倍增”意见》提出，杭州市鼓励开发区（园区）建设标准厂房，标准厂房可以分幢、分层转让，中小企业原则上通过标准厂房解决生产用房。

除了杭州市外，扬州市也在大力推进多层标准厂房建设，鼓励企业节地挖潜，要求大力盘活存量土地。同样，日照市也鼓励引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。

不过离杭州不远的上海市则明确规定，产业园区中同宗土地房屋进行转让时，不得分宗、分幢、分层、分套、分间转让。

“对工业用地产权分割的监管一直缺漏，各地政府态度不一，”大连软件园股份有限公司副总裁杨冬向中国房地产报记者透露，“在武汉，（产权分割销售）早已是公开的‘秘密’”。

“（工业用地产权分割）对二三线城市显然是利好，可以在园区灵活配置各类企业。”一位产业地产业内人士透露。

重利之下，必有勇夫。在2014年各地相继出台的工业用地集约节约利用规定中，都以盘活老旧工业用地为名为产权分割亮了绿灯。

    对此，华东师范大学商学院副教授崔裴认为，工业用地产权之争的背后，实际上是企业与政府博弈的关系，当二者信息对称时，政府基于用途管制和差异化的考虑就会和企业的利益结合起来，实现共赢。