2003-2012房地产宏观调控背景下浙江房地产审判白皮书

浙江省高级人民法院（2013年9月）

房地产业是跨生产、流通和消费领域的综合性长链条产业，关联度高、带动力强，与人民群众的生产生活息息相关，在经济社会发展中具有重要的地位和作用。1998年7月国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，深化城镇住房制度改革，推动我国房地产市场和房地产业进入发展新时期。但房地产业在为经济增长提供强劲动力和支撑的同时，也因其快速的财富积聚效应导致过度的投资和投机，房价由此持续攀升，影响了国民经济的健康发展和人民群众的生活质量。为使房地产市场回归价值和民生本位，解决价格非理性上涨及住房供给结构不均衡的状况，国家开始对房地产市场进行宏观调控，综合运用财政税收、金融信贷、土地市场、行政监管等经济、法律和行政手段，逐步形成限贷、限购、限价、税收调整为基本方式的调控体系。2003年以来，我国对房地产的重要宏观调控分别发生在2003年、2005年、2008年、2010年、2013年，对遏制房地产市场投机行为起到一定的作用，但同时在客观上也引发相关纠纷并且进入司法诉讼程序，房地产审判由此出现了一些新情况、新问题。全省法院公正高效审理房地产纠纷案件，积极采取有效措施应对宏观调控政策对房地产审判工作的影响，依法维护人民群众和房地产企业的合法权益，为服务浙江经济社会发展提供了有力的司法保障。

一、基本情况

2003年至2012年，浙江各级法院共受理房地产纠纷案件[1]118761件，审结117248件，诉讼标的总金额为505.93亿元。审结的案件中，判决46958件，占40.05%；调解、撤诉64685件，占55.17%；驳回起诉、终结等其它方式结案的5605件，占4.78%。

（一）案件数量呈波浪型上升趋势，受到宏观调控政策的较大影响

图表一：2003-2012年浙江法院房地产案件收、结案情况

统计数据（见图表一）显示，2003年至2012年间我省房地产纠纷收案数量总体上呈波浪型上升趋势。而从年度收案情况看，2003年至2005年基本持平，均在10300件左右；2006年下降至9545件；2007年上升至10555件；2008年增长比较明显，为12932件；此后的2009年、2010年维持在13200件以上；2011年回落至12817件；2012年上升至14357件，收案数冲至历史新高。从十年来的整体收案情况分析，2008年至2012年的后五年与2003年至2007年的前五年相比，收案数量总体迈上了一个新台阶，且持续处于相对高位。

统计还发现，十年中各年度收案数量受宏观调控政策影响的特点比较突出，表现为：在调控政策出台后相对较短的一段时间内（一般反映在当年度）案件数量会呈现一定的上升趋势，但其后相对较长的一段时间内随着房地产市场趋冷、交易量下降，案件数量也呈下降趋势，之后因政策的递减效应及财富的叠加效应，市场逐步回归活跃，案件数量也随之上升，各年度案件数量伴随宏观调控政策的出台呈现出上升、下降、再上升且底部不断抬高的波浪型特征。尤其是2006年的“国六条”和2011年初的“新国八条”的限制措施较为严厉，不仅对房地产市场抑制作用明显，而且直接影响当年的房地产收案数量，同比降幅分别达到9.43%和3.25%；而在2008年由于受到国际金融危机的冲击，国内经济下行压力增大，国家出台税费减免、贷款利率优惠等房地产救市政策，有效释放了房地产市场活力，同年案件数量增长明显，同比上升22.52%。这说明案件总量的变化与调控政策密切相关，也与房地产市场活跃度成正相关。

（二）案件类型相对集中，纠纷事由和数量因调控政策的变动而变化

图表二： 2003-2012年浙江法院房地产案件类型分布图

统计数据（见图表二）显示，2003年至2012年我省房地产纠纷案件的多发类型主要集中在二手房屋买卖合同纠纷、房屋租赁合同纠纷和商品房销售合同纠纷三类，占比分别为33.58%、32.72%和20.51%，合计占86.81%；其它如房屋拆迁合同纠纷、土地使用权出让、转让合同纠纷、合资合作开发房地产合同纠纷、国有土地租赁合同纠纷等的占比则都比较低，分别为4.77%、1.22%、0.64%、0.43%、0.39%等。

从年度各类房地产案件数量分析，房屋租赁合同纠纷、房屋拆迁合同纠纷、国有土地租赁合同纠纷的收案数量总体平稳、起伏不大，表明该几类纠纷与宏观调控政策的关联度不大。而商品房销售合同纠纷和二手房屋买卖合同纠纷各年度收案数相对波动幅度较大。以商品房销售合同纠纷为例，年收案数从2003年的1200件攀升至2012年的3959件，增幅达230%；2006年、2011年的收案数有明显的下降，在2008年则有明显上升，显示该类纠纷的收案数量明显受到了宏观调控政策的影响（见图表三）。统计进一步发现，就商品房销售合同的纠纷事由而言，在调控政策宽松、房地产市场偏热的情况下，由开发商因素引发的纠纷增多，如房屋延期交付纠纷、延期办证纠纷等；而在调控政策趋紧、房地产市场遇冷的背景下，由买受人因素引发的纠纷增多，如拖欠房款、要求补偿降价差额，以楼盘规划变更、与广告宣传不符、存在严重质量问题等理由主张合同无效、解除合同等。

图表三：2003-2012年浙江法院商品房销售合同纠纷案件收案情况

统计显示，土地使用权出让合同纠纷案件虽然绝对数不大，但十年来其数量也呈现一定幅度的变化（见图表四）。2003年至2008年前六年每年收案在100余件到300余件之间，而在2009年以后呈较大幅度的减少，年收案数均下降至70件左右，分析认为主要是2007年年底国土资源部等三部委出台《土地储备管理办法》后，各地政府加强了土地调控，进一步规范土地市场运行，减少了纠纷发生的隐患。

图表四：2003-2012年浙江法院土地使用权出让合同纠纷案件收案情况

土地使用权转让合同纠纷收案绝对数量虽然不大，但统计发现十年间下降趋势明显（见图表五），从每年百余件下降至几十件再到几件，最少的2011年仅为3件。其背景是源于土地市场的不断升温、土地价格的持续走高，同时由于土地转让存在相关开发要求方面的限制，一手土地市场的竞得者往往更倾向于通过股权转让、引入第三方合作开发等方式进行运作。

图表五：2003-2012年浙江法院土地使用权转让合同纠纷案件收案情况

合资合作开发房地产合同纠纷数量较稳定，年收案数在50件左右，此类纠纷的特点是案件虽少，但争议标的额巨大，平均每案标的额达755.68万元，远高于房地产纠纷平均每案标的额42.6万元，更远超出民商事案件平均每案标的额23.44万元。

（三）案件数量存在地区差异，诉讼标的金额较大，且逐年攀高

图表六：2003-2012年浙江各地区法院房地产案件数比例图

统计显示，我省各地受理的房地产纠纷案件数量的差别较大（见图表六），呈现出与当地社会经济总量、经济发展程度的关联。经济总量越大、经济越发达的地区，房地产市场交易越活跃，房地产价格水平越高，房地产纠纷案件数量也就越多。杭州、宁波、温州作为我省经济发达地区，受理的房地产纠纷案件数量一直以来位居全省前列，分别为20.75%、16.14%和22.92%，三者合计占总收案数的近六成（59.81%）；其余台州、金华、嘉兴等八个地区合计占四成。

从诉讼标的金额分析，十年来房地产市场价格涨幅明显，带动房地产纠纷案件年度诉讼标的总金额呈阶梯式上升。其中2005年、2009年分别迎来一次高峰，年度诉讼标的总额从十几亿到四五十亿再到六七十亿逐步攀高（见图表七）。以2012年为例，该年度一审房地产纠纷案件标的总额为60.52亿元，较2003年14.38亿元增长320.86%。

图表七：2003-2012年浙江法院房地产案件诉讼标的额情况

（四）案件群体性特征明显，处理难度相对较大

房地产纠纷涉诉标的额较大，关涉个人、房地产企业的利益重大。尤其是商品房预售，因涉及的购房者众多，一旦承担责任，往往面临支付巨额违约金的风险，因此开发商在纠纷出现时多采取逃避态度，不愿意在诉讼前直面问题，但最终大多还是因处理不当或拖延处理导致纠纷扩大、矛盾激化。而商品房买受人则往往会采取抱团行动以合力增加其维权筹码。有的以个案形式先行诉至法院“投石探路”，背后则“潜伏”着大量的纠纷和众多的利益攸关方。这类纠纷在通常情况下当事方会先行协商，在无法自行协商处理的情况下才会诉至法院，故此类纠纷一旦成讼，矛盾已经比较尖锐易激化，对抗性较强，案件处理难度较大，在“人多力量大”、“法不责众”的传统意识下，很容易引发群体性诉讼和群体性事件。

（五）案件调撤率前低后高，波动幅度较大

图表八： 2003-2012年浙江法院房地产案件调撤率情况

统计数据（见图表八）显示，2003年至2007年五年间我省房地产纠纷案件的平均调撤率为50.21%。2008年后的相当长的一段时间内，法院的收案数量虽然上了一个台阶，但案件调撤率不降反升，平均调撤率为59.12%，2010年更是达到了十年中的峰值63.89%。这表明在宏观调控政策力度不断加大的情况下，法院也加大了调解的力度。

图表九： 2003-2012年浙江法院商品房销售合同纠纷案件调撤率情况

在各类房地产案件中，商品房销售合同纠纷案件的调撤率波动变化比较明显，且不同年度起伏大，集中体现出与宏观调控政策关联的紧密度（见图表九）。另一方面，该类案件群体性纠纷多发，具有对抗性强、调处难度大的特点，但一旦能在个案中成功突破达成和解，往往具有很强的示范效应，法院可以藉此调解批量案件。故在上述因素的共同作用下，该类案件前五年调撤率为35.5%，其中最低的2005年为29.76%；后五年平均调撤率为65.36%，其中最高的2010年达到76.10%。

二、成因分析

（一）政策变化影响市场各方的利益预期

房地产是资本密集型产业，而且项目开发周期较长，在所谓“十年九调”的大格局下，开发商的资金面不时受到调控政策的影响几乎成为常态，直接影响到其市场预期，并增加了企业项目规划管控的难度和风险。如在房地产销售形势较好时受让了土地，但调控政策出台、赢利前景看空后，开发商就会以种种借口为由“退地”以终结开发项目；项目建设过程中在资金压力下采取变更规划设计、缩减配套项目、延长工期、断续施工甚至是停工，最终导致预售房屋延期交付、无法交付或交付的房屋不符合约定条件或存在质量问题；销售出现问题后则直接影响资金的回笼。在银行贷款受限、资金紧张情况下，部分开发商为了维持资金链的稳定，将目标转向民间资本，导致相当部分的商品房销售合同纠纷系由民间借贷纠纷转化而来，个别开发商甚至陷入集资诈骗的泥潭。二手房房东则在房价的大幅波动状态中产生了较强的经济利益驱动，存在无故反悔违约甚至一房多卖等现象。签订长期限房地产租赁合同的出租方在房价推高后，往往试图寻找合同的缺陷并藉此提高租金或毁约。

而对买受人而言，由于首付比例和贷款利率变化、限购限贷政策、税费增加等，客观上直接影响到其购买能力和购买意愿；购房人在签订购房合同时基于房价上涨和房产增值收益的预期，对开发商通常在合同中单方设定的限制买受人权利、增加买受人义务、免除或减轻开发商责任的附加条款往往采取容忍的态度，当调控政策出台使预期落空时，购房人则会以质量、交付不符约定、虚假广告、格式合同加重买受人负担等问题为由主张解除合同；楼盘在销售过程遭遇宏观调控，开发商采取让利、降价等促销手段后，先期购房人认为吃亏要求退房或补差价，有的不惜采取聚众上访、打砸售楼处、堵塞交通、哄闹法庭等“房闹”方式向开发商和政府、法院施压，以转嫁市场风险。

（二）规避调控政策的行为暗藏纠纷隐患

针对调控政策设置的障碍和不利影响，一些交易主体试图采取各种措施进行规避和消减。在规避限购、禁购和限贷方面，当事人通过借用其他有购房资格的人的名义购买房屋并办理了房屋权属证书，但如果实际购房人之后以其系实际买受人为由，向法院提起确认之诉，往往难以获得法院的支持，使房屋所有权的实际归属处于不稳定的状态之中；有的则先采取签订虚假合同而后提起诉讼并达成调解协议，利用法院的生效裁判文书以房抵债、规避购房资格等限制；有的家庭甚至不惜采取假离婚、将原所有房产全部登记在夫或妻的一方，并由离婚后的另一方购买房屋的方法，使家庭关系处在不稳定的状态之中。在规避税费方面，买卖双方为少缴或不缴税费签订阴阳合同，产生纠纷后出卖方需要证明真实的合同是哪一份；有的开发商通过内部人员虚假认购，向银行套取贷款，同时规避税费，套现升值利润。此外，面对节节攀升的房价，一些企业在科研、工业、教育等非商品房用地上比照商品房、单身公寓样式建造房屋并进行分割销售，该类房屋因项目的土地成本较低，其售价往往也远低于同地段商品房的价格，吸引消费者或者投资人购买，但由于土地性质及相关政策限制，购买人无法取得房屋所有权，且无法获得常规的住宅用电、用水和义务制教育资源的配套保障，如出现房屋质量、公共设施维护问题也无法按照商品房的相关规范进行维权。上述行为不仅违反法律法规的规定，削弱了房地产调控政策的作用，也扰乱了正常的房地产市场秩序，极易引发纠纷。

（三）行政部门相关行为不规范间接诱发纠纷       

行政管理涵盖房地产开发、建设、转让、销售等多个环节，管理不到位或者缺失，不仅会间接地诱发房地产纠纷，客观上还会增加纠纷的化解难度，尤其在宏观调控趋严、房地产市场趋冷的情况下，行政行为的不规范容易被放大并成为纠纷的导火索。如有的国土部门不能正确处理其与土地受让人之间的平等民事主体关系，或不能认真勘定实地红线，或未严格按照“净地”标准出让土地；规划调整过于随意，容积率等指标变动把关不严，有的在规划过程中对未成稿开发图纸等材料未严格执行保密制度；办理相关权证等过程中行政审批不够严谨；在房地产开发建设过程中监督管理缺位，不能及时制止建设单位擅自改变规划用途、擅自改变内部结构，超面积建设的不法行为，等等。

（四）法律规范滞后导致市场行为缺乏明确的预期和相关的指引

当前我国房地产法律法规体系已基本建成，《物权法》、《合同法》、《城市房地产管理法》以及最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》等是人民法院审理房地产纠纷案件的基本法律依据，对妥善化解纠纷起到了重要作用。但这些规范出台时间较早，已不能完全涵盖房地产审判实践中的新情况、新问题，尤其是滞后于宏观调控下房地产业发展的新形势，导致审判中裁判尺度不一和同案不同判现象的发生，也使房地产市场主体对交易行为合法合理性的预期和评价失去了准星。

三、主要做法

（一）依法行使审判职权，促进宏观调控政策贯彻落实

密切关注国家政策的变化，准确把握法律规定与国家政策的关系，坚持民事审判促进宏观政策落实和调控目标实现的价值取向。确立保障交易秩序、提高市场行为的可预见性与合同利益的确定性与可信赖性的指导思想，不轻易否定合同效力，严格适用情势变更原则，严格区分情势变更与正常的市场风险、交易风险之间的界限，不以政策变动为由恣意免除合同责任。对因涉及限贷、限购政策变化而对合同的约定有不同的理解，但在履行上不存在实质性障碍的，根据相关法律法规的规定，结合合同约定探究当事人真实意思，合理解释合同条款，妥善平衡双方权利义务，依法维护合同拘束力。对因受限贷、限购等调控政策的影响，合同确实无法继续履行的，对当事人解除合同的请求予以支持。对虚构债务后以房抵债等规避国家限购政策等虚假诉讼行为，依法加大审查排除力度。

（二）高度重视调研指导，及时总结出台相关意见

面对房地产审判中不断出现的新情况、新问题，省高级法院十分重视调研指导工作。省高院于2004年编写了《房地产案件审判要旨与判案评析》一书，为凝聚裁判共识作了积极有益的探索。2011年4月出台《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理受房地产市场调控政策影响的房屋买卖合同纠纷案件的若干意见（试行）》，统一了相关纠纷的裁判尺度，为当事人理性维权提供了行为指引，很多纠纷在意见出台后得以快速审理或调解，并促进了当事人之间的自行协商处理。这是全国首个专门针对审理受宏观调控政策影响的房屋买卖纠纷案件的司法指导性意见，得到最高法院和社会各界的好评。

各地法院也加强调研，及时掌握情况，提出对策。如杭州中院于2010年11月就房屋买卖纠纷案件中的实务问题出台专门解答；宁波中院于2012年6月下发《关于涉房地产调控纠纷司法应对专项服务的实施意见》；温州中院、舟山中院专门针对村留地纠纷、农村房屋买卖合同纠纷进行专项调研。

（三）牢固树立调解意识，妥善化解矛盾纠纷

房地产纠纷不仅种类繁多，涉及个人、房地产企业的重大利益，具有群体性特征，且法律适用复杂，加之宏观调控政策因素的强有力介入，处理难度较大，而以调解结案方式解决纠纷则更有利于平衡个案和当事人之间的利益，既回避了因法律滞后引起的适用困难，也更合于情理而被当事人所接受。十年来，在宏观调控政策力度不断加大的情况下，全省各级法院牢固树立调解意识，坚持将释法析理与说服疏导相结合，促使涉案当事人协商解决纠纷，防止矛盾激化和转化。如路桥法院审理的某小区815名业主起诉的商品房预售合同纠纷案中，法院积极运用审判智慧，周密制订调解预案，选择部分法律意识较强的业主先行调解，树立示范性案例，以调促调，最终成功调撤805件，判决仅10件，妥善化解了这一在当地有较大影响且广受关注的群体性纠纷。

在加强司法调解工作的同时，全省法院注重通过非诉讼途径合力化解房地产纠纷，依托诉前指引、邀请调解、委托调解等形式积极推进多元化纠纷解决机制建设，构建行政调解、人民调解与诉讼调解相结合的大调解机制全覆盖网络。

（四）始终坚持能动司法，积极延伸审判职能

一是慎用强制手段，灵活进行保全。如2011年温州民间借贷危机爆发，针对涉诉房企的财产保全申请大幅增加，当地法院本着扶持引导原则，对资金暂时性出现困难的房产企业采取允许使用但不得转移的动态保全或允许分期履行、提供反担保等方式“放水养鱼”，同时避免引起连锁恐慌性诉讼，收到了良好效果。二是积极运用司法重组、和解等方式，挽救困难房企，实现企业、购房者和债权人多方共赢。如北仑法院2009年对债务高达8亿元的破产房企华辰君临公司资产重组案，该公司资金链断裂后楼盘被迫停工，600多户购房户无法如期收房，法院经努力成功推动企业重组，楼盘建设重启，受到当地党委政府及社会各界的好评。三是提出有针对性的司法建议。全省法院延伸审判对创新社会管理、优化公共决策的影响力，针对审判中发现的问题，积极向有关部门提出建设性的意见和建议。如椒江法院、义乌法院分别针对开发商通过预告登记骗取银行贷款行为，开发商、炒房客规避国家房地产调控政策行为发出司法建议，均得到当地政府的高度重视。

四、对策和建议

房地产宏观调控政策的出台和实施，在努力落实相关调控目标要求的同时，客观上也不可避免地对其它相关领域包括房地产审判工作产生了深刻影响。准确把握宏观调控政策的性质和精神实质，依法妥善运用审判职能保障房地产市场的正常交易秩序，有效促进房地产市场的健康平稳发展，是人民法院为经济社会发展大局服务的职能体现。纵观十年来我省房地产审判情况特别是受到房地产宏观调控政策要素影响的房地产诉讼走向、审判思路的变化发展情况，我们认为有必要进一步厘清适用法律和执行政策的关系，并从审判的视角作一些更深层次的思考和建议。

（一）宏观调控宜主要采用经济和法律手段，避免进行突袭式的行政干预。

法律与政策尽管在规制的方向上是一致的，但执行政策与适用法律在很多具体细节上仍存在某种程度的冲突。所以，一方面要以立法的形式对宏观调控政策制定的主体、发布的程序、政策实施的效果评估和调整、违反政策的法律后果予以规范，防止出现随意性和大的偏差，减少相关利益阶层的政策博弈机会，避免可能存在的部门主义和地方保护主义，增强政策的权威性。另一方面，在决策时不仅要从经济、行政角度，还要从法律角度审视调控政策的可行性，更加尊重市场经济规律和法律的刚性要求。此外，法律的重要功能之一，是对人们行为的指引和预测作用，引导大众合理安排自己的生活和生产，这是由法律具有相对稳定性的特质决定的。这也提醒我们，实施宏观调控应当优化调控手段，多依赖税收等经济杠杆，多采取法律措施，并在方式方法上尽量避免采取直接的、突袭式的行政干预，使调控政策更加契合市场经济和法治的要求。在具体政策的制订上，应对稳定性和可预见性给予更多的关注，在政策转向、调整和落实上留出更长的缓冲期，以便包括购房者和房地产企业在内的所有房地产市场交易参与者能够从容评估政策的出台对自己生产生活的影响，合理安排生产生活，提升经济效率，消减因政策骤变引发的不满，稳定社会秩序。

（二）加强审判调研指导，努力统一裁判思路为房地产市场发展提供有力的司法保障。人民法院要进一步系统梳理新形势下房地产审判的新情况新问题，及时跟踪研判纠纷趋势，加深对房地产宏观调控政策的认识，准确把握调控政策和法律法规的关系，积极总结审理经验并转化为指导审判实践的成果，提炼其所蕴含的裁判规则，适时制定并颁布相关纠纷处理的指导意见，以有效统一裁判思路，确保司法公平公正。要加大审判力度，对涉及人数众多、影响大的纠纷案件，实体上要从保护当事人合法权益、维护房地产市场正常交易秩序、促进社会和谐稳定等方面进行综合考量，程序上可借鉴诉讼代表人制度，探索“示范性”诉讼，以节约国家司法资源和降低当事人的维权成本，同时也可避免群体性诉讼可能导致的矛盾激化和阶层对立，避免因纠纷处理不当引发新的社会隐患。要加大司法建议的力度，及时向政府及相关职能部门提出行之有效的司法建议，以促使房地产市场的健康发展和规范化建设，从源头上消除或减少纠纷滋长的根源。

（三）构建房地产纠纷联动化解机制，提升纠纷化解能力和社会效果。人民法院应加强与国土、规划、建设、房管、工商、物价等部门的沟通、联系和配合，完善信息共享互动机制，形成多层次、全方位的协同联动化解机制，合力维护市场的健康发展和社会的和谐稳定。对一些涉及面广、当事人矛盾对立激烈、处理可能会影响社会和谐稳定的纠纷，人民法院也可以探索适度提前介入、统筹协调的工作机制，与行政机关、行业协会及媒体舆论等有关社会力量共同参与矛盾化解，以取得最佳的社会效果和法律效果。

住房承载着国人的安居梦。实现中国梦，建设美丽中国，共享幸福生活，离不开安居梦的实现。全省法院将恪尽职守、公正司法，全面提升房地产审判工作水平，积极引导建立诚实守信、健康有序的房地产市场交易秩序，促进经济的健康发展和社会的和谐稳定，为浙江人民的安居梦想提供坚强的司法保障。

[1] 本白皮书所称的房地产纠纷，主要是指商品房销售合同纠纷（含商品房预售合同纠纷），二手房屋买卖合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、合资合作开发房地产合同纠纷、土地使用权出让转让合同纠纷、房屋拆迁合同纠纷等，不包括建设工程合同纠纷和物业服务合同纠纷。