作者：周建中

归责，是指“负担行为之结果，对受害人而言，即填补其所受之损害”。归责原则，就是确定侵权行为人侵权损害赔偿的一般准则。它是在损害事实已经发生的情况下，为确定侵权行为人对自己的行为所造成的损害是否需要承担民事责任的原则[1]。在登记错误的情况下，不动产登记机关归责原则的确定直接关系到当事人能否获得赔偿，因此对该问题的讨论具有重大的现实意义。对于归责原则的构成体系有多种学说，本文仅就与不动产登记机关赔偿责任相关的无过错原则、过错原则、过错推定原则进行讨论。

    一、我国不动产登记机关赔偿责任归责原则的立法现状

    《物权法》第21条第2款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”该条 对于不动产登记机关赔偿责任的归责原则并没有予以明确。同时，部门规章和各地方性法规的规定也不尽一致，《城市房屋权属登记管理办法》第37条规定：“因 登记机关工作人员工作过失导致登记不当，使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”该条采用了过错责任原则，类似规定还有 《珠海市房地产登记条例》第48条。而我国深圳则采用了无过错原则，《深圳经济特区房地产登记条例》第59条规定：“登记机关及其工作人员因不当核准登 记，造成权利人损失的，登记机关应负赔偿责任，赔偿费从赔偿基金中列出。”类似规定还有《浙江省城市房屋产权产籍管理条例》第31条。

    由于相关规定的不明确和不统一，理论和实务界对不动产登记机关赔偿责任的归责原则存在不同理解。有学者主张，不动产登记机关赔偿责任应适用过错责任原则。如果登记机关没有过错，则不应承担责任[2]。对于不动产登记机关适用过错责任原则，有学者进一步认为，登记机关应当在有“重大过失”时才承担责任，如果因为一般的甚至轻微的过失而发生登记错误，不应使登记机关承担责任[3]。也有学者认为，不动产登记机关赔偿责任的归责原则应采用无过错责任原则[4]，无论登记机关是否有过错，只要存在登记错误致损害结果发生就要对受损害人进行赔偿。

    二、我国不动产登记机关赔偿责任的归责原则不应采用无过错责任原则

    1.从无过错责任的适用条件和范围分析

    无过错责任原则，又称无过失责任原则，是指损害事实发生后，不以行为人的主观过错作为责任要件的归责标准，即不问行为人主观上有无过错，只要行为人的行为与所管理的人或物与造成的损害后果之间有因果关系，就应承担民事责任[5]。 无过错责任主要不是根据行为人的主观过错，而是基于损害事实的客观存在，根据行为人的活动及所管理的人或物的危险性质与所造成损害后果的因果关系，由法律 规定的特别责任。无过错责任原则的适用条件和范围都是有严格限制的。一方面，无过错责任原则是为了弥补过错责任原则的某些不足而产生的，只有当适用过错责 任明显有违社会普遍的公平正义时才能适用，因此需要法律对该侵权行为明确地规定不以过错为承担责任的要件。另一方面，在侵权领域适用无过错责任的归责的根 据一般是物品、行为的危险性，我国的《民法通则》也仅是将其规定在高度危险作业、动物和产品侵权等具有一定危险性的领域。而不动产登记机关赔偿责任在我国 法律并未规定在特殊侵权领域，因此其归责原则没有适用无过错责任原则的法律依据，而适用过错原则也不见得会违背社会普遍的公平正义。同时，我国不动产登记 机关的登记行为显然不具有特殊侵权领域要求的危险性，因此其不能纳入无过错责任领域。我们不能忽视无过错责任原则适用的条件和范围，无过错责任原则的滥用 必然会加重不动产登记机关的经济负担造成新的不公平，这样就失去了无过错责任原则确立的原有之意。

    2.从不动产登记审查制度分析

    登记审查方式是整个不动产登记制度的核心内容之一，采用不同的登记审查标准，对不动产登记机关因登记错误致当事人损害的 责任承担有重要影响，不动产登记主要存在实质审查与形式审查两种方式。根据登记机关是否有权对不动产物权的原因关系即不动产物权变动行为进行审查来划分， 登记机关有权对不动产物权的原因关系进行审查的，为实质审查，反之则为形式审查。我国关于不动产登记审查的规定是《物权法》第12条:“登记机构应当履行 下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其它必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的 其它职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”从我国《物权法》第12条的规定看，我 国采用的是折衷的办法，即以形式审查为主，实质审查为辅的模式[6]。 既对各种权属证明进行形式上的审查，又赋予了登记机关一定的调查、询问权。形式审查主要体现在该条的（一）至（四）项，第（一）项的“查验”可作检查验收 解释，而非查验无误，当然对于产权证真伪的审查应当是准确无误的；第（二）项的“询问”，就是向申请人询问有关登记事项，对于一些弄虚作假的登记申请人， 通过询问可能发现某些破绽；另外，对一些精神病患者等，通过一般的询问也可判断出其有无民事行为能力[7]； 第（三）项的“如实”是指正确性，是通过当事人提交的材料及其它一些证据所表现出来的正确性，比如，申请人提交的材料表明为100平方米的房屋，应如实登 记，不能登记为大于或小于100平方米；“及时”是指迅速性；第（四）项属于兜底条款。实质审查主要体现在该条的第二款中，即有关情况需要进一步证明的， 登记机构可要求申请人补充材料，必要时可实地查看。是否进行现场查看，由登记机构自由裁量，在确实有必要时，登记机构应当进行现场查看。事实上，采取纯粹 的形式审查制度不利于不动产物权变动的公示公信的确立；采用纯粹的实质审查制度会导致登记效率低下，且不动产登记机关将承担更大的责任，对于我国目前的不 动产登记机关来说，是无法承担的。因此，采用折衷的办法是符合我国当前不动产登记需要的。

    实质审查方式需要对登记材料是否真实、不动产物权变动的原因与事实是否相符甚至还可能对不动产的状况进行实地考察，而形式审查只考察申请人提交的登 记材料是否满足法律之规定，不涉及不动产权利的真实及准确性。如果登记机关采用实质审查方式，则承担的责任就会重，采用形式审查方式，承担的责任就会轻[8]。 因此，在我国目前以形式审查为主的制度下，归责原则应采用登记机关承担责任较轻的方式。采用无过错责任原则，则不动产登记机关只要登记错误导致损害发生就 承担民事赔偿责任，其责任显然过重，有违公平正义。因此笔者认为，在我国《物权法》对登记审查采用以形式审查为主，实质审查为辅的情况下，不动产登记机关 赔偿责任的归责原则不应采用无过错责任原则。

    3.从不动产登记费用的收取分析

    长期以来，我国不动产登记收费一般是按财产标的价格的比例收取登记费用。这导致收费过高，乃至重复收费，这增加了登记申请人的负担，导致不动产登记 公信力降低。对此，我国《物权法》第22条规定，不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会 同价格主管部门规定。至此，不动产登记费用只能按件收取，而与不动产价值没有任何关系。如果采用利益赔偿制度，登记机关按登记价值收取登记费用，根据风险 和利益成正比的原理，其承担较重的责任是合理的；如果采用费用填补制度，则不动产登记机关收取了一定的工本费，它所承担的责任应当减轻。如果登记机关仅仅 收取有限的费用却要承担沉重的赔偿责任，则既不利于登记机关积极性的发挥，也不符合收益风险相匹配的原则[9]。不难看出，我国目前对不动产登记采取按件收费的方式类似于费用填补制度。所以笔者认为，在确定不动产登记机关赔偿责任的归责原则时，不应当采用责任较重的无过错责任原则。

    三、我国不动产登记机关赔偿责任的归责原则应采用过错推定责任原则

    过错责任原则，是以行为人的过错作为标准，判断其对造成的损害应否承担侵权责任的归责原则。过错推定责任原则，是指当侵权行为发生时，若侵权行为人 不能证明自己主观上无过错，便要推定其主观上有过错，而要求其承担侵权行为责任的原则。在过错推定责任中，责任的承担，仍要以行为人具有主观过错作为其构 成要件，但被侵害人不对侵权行为人主观过错负举证责任。

    关于过错责任原则与过错推定责任原则，虽然过错责任原则是整个归责体系的基础，过错责任原则适用具有普遍性。并且对于过错推定责任原则来说，其实质上仍为过错责任原则，只不过举证责任发生了倒置[10]。但这两个概念的区分在司法实践中仍有必要，在不动产登记机关赔偿责任的归责原则问题上更是如此。

    由于目前我国不动产登记机关属于国家行政机关，官本位色彩浓厚，登记机关与当事人之间的地位并不平等，一旦登记错误并导致损害，受害人常处于弱势地 位。如果采用过错责任原则，则举证证明登记机关登记错误主观上有错误的举证责任依法应当由受害人承担。受害人因与登记机关掌握的信息不对称，加之所处的弱 势地位，要其证明登记机关主观存有过错难度太大。倘使其无法举证，势必承担举证不能的后果[11]。因此笔者认为，在我国不动产登记机关是国家行政机关的现状下，考虑到受损害当事人在救济程序中能够得到实质上平等的诉讼地位，在过错责任原则与过错推定责任原则的选择上，应当采用过错推定责任原则，这样才能在实体法和程序法上切实保护当事人合法权益。

    我国目前没有统一的不动产登记机关，但我国《物权法》第10条第2款规定，国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由 法律、行政法规规定。可见，我国不动产登记机关的统一只是一个时间的问题，并且也有可能将不动产登记机关统一设置为行政机关以外的专职机构。不过，即使将 来把不动产登记机关统一为行政机关以外的其他专职结构，笔者认为，也应当考虑在不动产登记侵权诉讼中，让不动产登记机关对登记错误致当事人损害不存在过错 负举证责任，即举证责任也应当“倒置”。举证责任“倒置”是举证责任分配的一条原则，应当从双方举证的难易程度来考虑。不动产登记行为的特殊性决定了其应 当承担对登记错误不存在过错的举证责任。因为，不动产涉及标的额巨大，直接关系到老百姓生活的基本物质保障，当事人向不动产登记机构申请不动产登记，登记 材料由不动产登记机构保存，在不动产登记的过程中，不动产登记机构对申请材料如何审查，是否履行了其法定的审查义务等等都由不动产登记机构把握，不动产登 记机构证明其对登记错误不存在过错相对于让当事人去证明不动产登记机构对登记错误存在过错容易，若让申请人出具这方面的证据十分困难，有失公平。在此采用 举证责任倒置的原则，一方面能够要求不动产登记机构进一步提高自身的管理水平、登记人员的责任心和业务水平，有利于减少登记错误；另一方面，如果不动产登 记机构能够证明自己对于错误登记不存在过错，则不动产登记机构同样可以维护自身的权利，避免申请人仍胡搅蛮缠，这并不会影响不动产登记机关和当事人实质上 平等的地位。

    至于有学者认为，登记机关应当在有“重大过失”时才承担责任，如果因为一般的甚至轻微的过失而发生登记错误，不应使登记机关承担责任。对此，笔者认 为，不必再需要区分其过错的大小，因为非重大过失、甚至轻微的过错都可能造成巨大的损害后果，因不动产登记机关过错小而免除其对申请人可能造成的巨大损失 的相关责任显然不符合基本法理和常识，而且，过失大小的具体界定也是一个十分难以量化和判定的问题，更何况不动产登记机关进行不动产登记是要收取登记费用 的，属于有偿服务行为，对于非重大过失导致的登记错误也应当承担赔偿责任。不区分过错大小也可以强化不动产登记机关工作人员的责任心，使其权利义务相一 致，更利于保护当事人合法权益、保证交易的安全。因此，既然采取了过错推定归责原则，则只要不动产登记机关因登记错误导致损害，又不能证明自身不存在过 错，都应承担赔偿责任。

    不动产是人类社会极其重要的物质财产，它既是人类赖以生存的生产要素，也是人们维持生存和生活必要的物质保障。不动产登记机关赔偿责任的归责原则的合理确定，对于维护当事人合法权益，保障不动产交易安全有着深远的意义。我国不动产登记机关赔偿责任的归责原则不宜采用过错责任原则和无过错责任原则，而 应当采用过错推定责任原则。目前，《物权法》并未对此予以明确，希望能通过具体的实施细则及相关司法解释予以明确。

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[1] 杨立新：《侵权法论》第2版，人民法院出版社2004年版，第111页。

[2] 梁慧星：《中国物权法草案建议稿》条文、说明、理由与参考立法例，社会科学文献出版社2000年版，第180页。

[3] 王利明：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第189页。

[4] 张新宝：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1998年版，第188-191页。

[5] 马俊驹、余延满：《民法原论》，法律出版社2005年第二版，第1007页。

[6] 王利明、尹飞、程啸：《中国物权法教程》，人民法院出版社2007年版，第15页。

[7] 刁其怀：《不动产登记中的审查标准及赔偿责任——评《物权法》第十二条、第二十一条》，《中国房地产》2007年第7期，第16页。

[8] 崔建远：《我国物权立法难点问题研究》，中国社会科学出版社2005年版，第442页。

[9] 崔建远：《我国物权立法难点问题研究》，中国社会科学出版社2005年版，第442、443页。

[10] 杜金星：《侵权行为归责原则体系浅析》，《法制与社会》2007年5月，249页。

[11] 王利明、郭明瑞、潘维大：《中国民法典基本理论问题研究》，人民法院出版社2004年版，第434页。